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自贸试验区:推动陕西经济高质量发展

文章来源: 发布时间:2020-08-25 点击:

     西安工程大学管理学院副教授、西咸新区研究院兼职研究员   王铁山

文章发布时间:2019年7月12日  

    建设自贸试验区是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措,在中国改革开放进程中具有里程碑意义。在中国经济由高速增长转向高质量发展阶段,要以高水平开放推动高质量发展,尤其是发挥自贸试验区的改革开放“排头兵”的示范引领作用。中国(陕西)自由贸易试验区成立两年来,在全面深化改革、扩大开放和加快推进“一带一路”建设、深入推进西部大开发等方面取得了一系列成果。当前,如何贯彻落实中央领导指示批示精神,解放思想,改革创新,把自贸试验区建设成新时代改革开放的新高地,以发展枢纽经济、门户经济和流动经济为突破口,推动经济高质量发展,成为陕西省实现追赶超越目标的关键。

一、自贸试验区与“三个经济”高质量发展的内在逻辑

中共陕西省委十三届二次全会、三次全会精神均提出,要推动高质量发展,以发展枢纽经济、门户经济和流动经济为突破口,努力使对外开放成为新时代陕西追赶超越的新优势。全省全面扩大开放工作会议精神也强调,要大力发展枢纽经济、门户经济、流动经济,加快建设内陆改革开放新高地,推动陕西全面扩大开放不断开创新局面。由此可见,围绕“三个经济”,全面扩大开放和高质量发展是当前陕西工作的重点,而自贸试验区是推动这一工作的重要引擎。

建立陕西自贸试验区既是中央给予陕西发展的重大机遇,也是国家交给陕西的战略任务。自贸试验区有两项基本任务:一是扩大开放,以开放促改革、促发展。全面落实党中央、国务院关于更好发挥“一带一路”建设对西部大开发的带动作用,加大西部地区门户城市开放力度的要求,努力建设成为全面改革开放试验田、内陆型改革开放新高地、“一带一路”经济合作和人文交流的重要支点,发挥示范带动、服务全国的积极作用。二是深化改革,以改革促发展、促开放。以制度创新为核心,以可复制、可推广为要求,进一步解放思想、先行先试,探索新途径、积累新经验,形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系,营造法治化、国际化、便利化的营商环境,努力建成投资贸易便利、高端产业聚集、金融服务完善、人文交流深入、监管高效便捷、法治环境规范的高水平、高标准自由贸易园区,实现高质量发展。

综上可知,陕西自贸试验区建设与“三个经济”高质量发展有着内在一致性。一方面,通过自贸试验区建设,可以构建国际开放大通道;提升投资和贸易便利化水平,推动“一带一路”国际合作,促进贸易和外国直接投资增长;营造良好营商环境,激发市场活力;推动枢纽经济、门户经济、流动经济的高质量发展,实现陕西追赶超越的目标。另一方面,通过发展“三个经济”,可以推动自贸试验区建设,提升陕西对外开放水平。以基础设施建设为重点发展枢纽经济,有利于加快铁路、公路、航空、信息等网络建设,构建陆空互动、多式联运的综合交通体系;以开放平台建设为重点发展门户经济,有利于加强陕西自贸区建设,增强辐射亚欧、联通世界的门户效应;以优化资源配置为重点发展流动经济,有利于加快人流、物流、能量流、资金流、信息流,促进各类要素畅通其流、汇聚融合。

二、自贸试验区推动“三个经济”高质量发展的内在机理

自贸试验区具有“政策高地”和“虹吸效应”,不仅可以吸引优势资源向所在地区集聚,还可以通过创新成果的复制推广推动政治经济效应全面辐射,产生“溢出效应”。陕西自贸试验区自成立以来积极构筑国际交通枢纽,深化对外经贸交流,不断进行制度创新,充分发挥促进经济要素流动、吸引和配置全球优质资源的重要功能,成为推动“三个经济”高质量发展的重要抓手。

(一)自贸试验区构筑国际交通枢纽,夯实枢纽经济基础

世界上很多大都市的兴起和发展都起源于交通枢纽的发展。利用枢纽地区优越的地理位置,吸引其他地区的经济要素向该地区集聚,甚至可能在全球范围内集聚和配置要素资源。2018年陕西省政府工作报告提出,要以“国际运输走廊”和“国际航空枢纽”为目标,围绕构建国际交通枢纽,以西安国际港务区和空港新城为依托,不断夯实枢纽基础,形成航空高端带动、高铁与公路、地铁等交通无缝衔接的现代化交通体系。在国际方面,西安国际港务区的中欧班列(长安号)实现了中亚及欧洲地区主要货源地全覆盖,向东开通了辐射日韩、东南亚的五定班列,向南打通了与东南亚各国的陆路通道。在国内方面,开通了从西安到阿拉山口、霍尔果斯等口岸的陆路通道,以及到长三角、珠三角等货源地的国内班列。截至2018年10月30日,中欧班列(长安号)开行数已达1030列,是2017年全年的5.3倍;运送货物105.2万吨,是2017年同期的4.5倍;货值约15亿美元,是2017年全年的8倍。其中,欧洲方向开行550列,中亚方向480列;全程扣除空箱后的重载率高达99.9%,重载率、货运量、实际开行量三项指标稳居全国第一。西安咸阳机场是西北地区最大的空中交通枢纽。据统计,2018年前三季度,运行国际(地区)货运航班13418架次,同比增长35.95%;国际航线货邮吞吐量2.66万吨,同比增长33.67%。2018年11月国务院印发的《关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》提出,支持西安机场利用第五航权和进一步加大对西安航空物流发展的支持力度。这将促进全球航空资源在西安聚集,增强西安在全国乃至全球的资源配置能力,推动西安国际航空枢纽建设。

(二)自贸试验区深化对外经贸交流,建设对外开放门户

改革开放的成功经验表明,只有扩大开放使各类生产要素和优势资源融入全国乃至全球产业分工体系,才可能打破瓶颈、拓展空间。随着与“一带一路”沿线国家和地区互联互通的不断拓展,陕西自贸试验区为企业搭建的“走出去”一站式服务平台,为企业跨境投资提供了政策、法律、金融等全方位支持,还设立了签证服务中心,提供高效便利的一站式办理服务,使自贸试验区成为服务“双向”开放的门户和枢纽,吸引大批企业和金融机构落户。据统计,自2017年4月1日揭牌至2018年11月底,陕西自贸试验区新增市场主体32802家,新增注册资本5485.76亿元。其中,新增外资企业312家,新增外资企业注册资本17.28亿美元,新增注册资本亿元以上企业565家。尽管有中美经贸摩擦的影响,但陕西自贸试验区2018年前11个月的主要指标与2017年全年相比仍然有较大增长:新增企业数是2017年的1.46倍,新增外资企业数是2017年的1.92倍,新增企业注册资本是2017年的76.39%,新增外资企业注册资本是2017年的1.58倍,新增注册资本亿元以上企业是2017年的1.45倍。可见,自贸试验区正在形成要素聚集、经济辐射和区域联动的局面,成为与“一带一路”沿线国家经贸交流和带动陕西经济全面深度开放的平台和门户。目前,陕西与190多个国家和地区建立了经贸联系,与“一带一路”沿线国家建立多个产能合作园区,在农业、航空、电子等诸多方面开展了合作。据统计,2018年前11个月陕西自贸试验区货物进出口总额占全省进出口总额的75.44%,同比增长34.6%;进口额占全省进口总额的75.34%,同比增长37.81%;出口额占全省出口总额的75.5%,同比增长32.55%。

(三)自贸试验区不断坚持制度创新,提升资源流动效率

自贸试验区建设的核心任务是制度创新。通过创新政府管理方式,深化商事制度改革,破解经济发展过程中的体制机制障碍,使陕西自贸试验区在全省率先形成国际化、法治化、便利化的营商环境,降低资本、劳动力等生产要素的流通成本,激发市场活力,使越来越多的人流、物流、资金流和信息流在此聚集和叠加。

1. 人才流动。自贸试验区内建立健全高层次人才评价机制,简化高层次人才评价认定程序,完善符合条件的外籍高层次人才签证及居留政策,使高端人才可以在自贸试验区自由流动。良好的人才环境有利于吸引人才,也有利于科技创新成果的产生。据统计,2018年前三季度,自贸试验区期末从业人员14.88万人,同比增长18.75%;新增专利申请量1115件,同比增长861%;新增专利授权量983件,同比增长32666%。

2. 货物流动。自贸试验区联合海关创新监管服务措施,通关效率提升30%以上。国际贸易“单一窗口”将企业申报进出口货物的时间从半小时缩短为四五分钟。

3. 资本流动。自贸试验区内的金融开放引起资本流动,主要通过投资制度以及各种金融改革影响资本要素的流动。据统计,2018年前三季度,陕西自贸试验区内共有各类金融机构309家,其中持牌金融机构276家,非持牌金融机构32家,境外直接投资设立或参股金融机构1家。持牌金融机构营业收入251.13亿元,非持牌金融机构营业收入0.62亿元,境外直接投资设立或参股金融机构资本金2.83亿美元;人民币贷款余额3638.56亿元,办理跨境人民币结算额19.12亿元。此外,自贸试验区的“负面清单”管理模式提高了投资贸易便利化水平,在吸引外资方面起到重要作用。据统计,2018年前11个月,陕西自贸试验区新增外商投资项目数109个,合同外资38.53亿美元,实际使用外资31.99亿美元。

三、自贸试验区推动“三个经济”高质量发展的障碍

陕西自贸试验区通过改革创新,积极构筑国际交通枢纽,建设对外开放门户,促进经济要素流动,为“三个经济”高质量发展提供了新动力。然而,由于陕西自贸试验区成立时间较短,口岸和物流枢纽建设还不完善,体制机制创新力度不够,各个片区尚未形成合力,还没有充分发挥对陕西经济的带动作用,在推动“三个经济”高质量发展过程中还存在一些障碍。

(一)口岸和物流枢纽建设不够完善

陕西口岸基础设施不能满足扩大开放的需要。虽然2014年就颁布了《陕西电子口岸三年发展规划(2015-2017年)》,但是陕西电子口岸建设在近些年发展中并没有取得预期成效,在口岸的信息化和智能化建设方面仍存在短板,通关效率及服务水平与其他省区还有差距。此外,自贸试验区内物流体系建设不够完善,航空、铁路、公路等不同运输方式之间整合程度不高,多种运输方式之间还没有完全实现多式联运,不利于“三个经济”的发展。

(二)自贸试验区促进开放经济发展不足

一方面,自贸试验区的外向型经济基础不强,体现在外资企业、外贸进出口、外商投资等方面以西安管委会为核心,过于集中,产品结构单一,而且高度依赖有限的几家企业,杨凌示范区管委会、西咸新区管委会的企业优势和产品支撑不强。据统计,2018年前11个月,西安管委会各项主要指标在自贸试验区总量中的占比如下:新增外商投资企业数量、新增外资企业注册资本金占比分别为80.77%和74.85%;进出口总额占比分别为99.22%和99.95%;新增外商投资项目数、合同外资、实际使用外资额占比分别为70.64%、92.33%和94.75%。另一方面,自贸试验区的要素配置效率以及国际化发展水平不高,体现在自贸试验区实际利用外资水平和外资企业数量与周边地区存在差距。例如,2017年4-12月,陕西自贸试验区新增外资企业107家,河南自贸试验区新增外资企业139家,四川自贸区仅成都区域就新增外资企业211家。

(三)体制机制创新力度不够

陕西自贸试验区最主要的任务是通过制度创新优化营商环境,不断降低实体经济的运行成本,加快效率变革。然而,目前陕西自贸试验区的制度创新还处于探索阶段,多数创新由政府而非企业主导,缺乏与产业、企业实践的结合,推动经济发展的能量有限。根据粤港澳大湾区研究院发布的《2017年中国城市营商环境报告》,西安在35个城市中排名第12位,其中,在以开办企业、执行合同财产登记、内外资投资增速以及税负水平衡量的软环境指数方面,西安排在第18位,市场环境指数排在第19位,说明在这两方面的制度创新有待加强。另一方面,自贸试验区要深化改革,助推“三个经济”建设需要强化政策的整合利用。目前,自贸试验区多个功能区都有多重政策叠加,例如,空港新城功能区还有国家级临空经济示范区、跨境电商综试区、综合保税区等;西安高新功能区还有国家自主创新示范区等。实际发展中,这些政策发挥的作用有限。如何整合利用好这些跨区域、跨部门的政策值得深入思考。

四、自贸试验区推动“三个经济”高质量发展的实现路径

(一)以打造国际综合枢纽为目标,推动枢纽经济高质量发展

紧紧围绕打造国际综合枢纽、国际运输走廊的目标,以综合交通枢纽为依托,着力推进交通物流设施一体化,搭建信息化口岸服务平台,促进枢纽地区产业集聚,培育具备陕西特色的枢纽经济体系。

1.推进交通物流设施一体化

枢纽经济也是一种通道经济。如今,城市之间的要素通道已拓展为海、陆、空三维。加快构建多式联运物流体系,发挥整体优势和组合效率是综合交通运输发展方向,也是枢纽经济发展的基础。在提升综合物流枢纽功能方面,自贸试验区应成立多式联运专项工作组,协同铁路、公路、水路、航空等多个部门以及相应企业,在多式联运方面进行探索和创新,实现连接国际港务区和空港的经贸布局,打通自贸试验区内部物流链条,形成三大区域内部优势互补格局。还要鼓励自贸试验区与境外形成跨境电商、多式联运和国际物流战略合作,建设跨境多式联运交通走廊,促进与周边国家的互联互通,降低流通成本。建立集跨境物流服务、外贸服务、冷链服务、全球质量防伪溯源、供应链金融服务、电子运单等功能和智慧物流云服务于一体的跨境多式联运综合服务平台,不断降低物流成本,激发贸易活力。通过多式联运促进不同的运输方式和物流系统之间的无缝连接,提高运输效率。

2.搭建信息化口岸服务平台

目前,自贸试验区“单一窗口”已取得初步成效,未来加速“单一窗口”的推广应用有区域化、国际化和智能化三个方向。区域化是指要实现陕西与国内沿海沿边口岸海关区域开展通关合作,实现贸易监管和物流部门间的信息互联共享,实现全国通关一体化。国际化是指实现陕西与“一带一路”沿线国家的通关合作,通过强化政策沟通与沿线国家和地区实现口岸信息互联互通,将陕西打造为国际贸易的一个枢纽节点。智能化是指将整个陕西口岸变成一个智慧口岸,将大数据和人工智能等技术应用于通关环节,例如,在查验环节利用新的查验技术和方法,构建查验信息化平台,搭建海关与港务区、机场的查验信息交互平台,提高查验效率。

3.培育具有陕西特色的枢纽经济体系

依托自贸试验区的空港、陆港等枢纽对资源要素的聚集效应,发展核心和配套产业,构建具有特色的产业集群。一方面,依托西安咸阳机场培育发展空港枢纽产业集群,重点发挥枢纽高效连接内外市场的优势,带动以航空租赁为代表的临空服务业,以及以跨境结算、保税贸易为代表的临空服务贸易等临空经济产业的集聚发展。另一方面,依托国际港务区培育发展陆港枢纽产业集群,拓展中欧班列(长安号)的辐射范围,重点发展生物医药、电子信息、鲜活农产品冷链、保税等特色物流,做大做强应用电子产业集群;加快智慧服务和金融服务等关联产业布局,提高信息和金融等服务枢纽经济的能力和水平;抓住国家服务贸易创新发展试点的机遇,促进现代服务业发展。

(二)以进一步提升对外开放水平为重点,推动门户经济高质量发展

陕西自贸试验区探索建设自由贸易港,推动国际产能合作,建立区域协同合作机制,提升对外开放水平,推动门户经济发展,同时与枢纽经济、流动经济发展互动,形成发展的合力。

1.探索建设自由贸易港

自由贸易港是全球开放水平最高的特殊经济功能区。探索建设具有特色的内陆自贸港,对于推动陕西门户经济发展具有重要意义。建设自贸港的目的是扩大开放,建设开放型经济新体制。不仅表现为一系列的制度创新,并以此吸引全球科技、人才和资本的集聚,还表现为更全面、更高水平的开放,可以进行更高效的全球要素配置。通过建设自贸港来打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地,可以充分发挥陕西向西开放、向东集散、辐射全国的门户作用。

2.推进国际产能合作

陕西要发展门户经济,推进“一带一路”国际产能合作中心建设。一方面,发挥自贸试验区特色,加强国际农业科技合作。另一方面,要针对“一带一路”沿线国家的产业特征,发挥陕西产业优势,加快人工智能、新能源、新材料、电子信息、航空航天等高端产业的国际合作,从构建跨国产业链的视角创新园区建设模式,在企业“走出去”的同时带动整个产业“走出去”。还要为企业通过自贸试验区平台“走出去”提供支撑服务,例如,提供税务、金融服务,帮助企业规避税收风险并享受国际税收红利。

3.建立区域协同开放合作机制

陕西自贸试验区要围绕实施内陆与沿海协同开放战略,加强与沿海港口联动发展。在省内,重点推进自贸试验区三大片区的协同发展,除了考虑三者之间的产业链与物流运输外,还要综合其地缘优势、城市建设、战略发展方向等信息,充分发挥三个片区的空间布局,深化三个片区之间的经贸合作。同时,加强与其他地区的协同发展,还要为没有自贸试验区的甘肃、青海、宁夏、新疆等地区服务。在省外,一是加强与“海上丝绸之路”相关省区的经贸合作。由于台湾、香港和韩国为陕西三大贸易伙伴,陕西应该加强与福建、广东等自贸试验区的合作,以此来增强与台湾、港澳等地区或者国际贸易伙伴的联系。二是加强与周边重庆、成都等省市的互联互通,通过这两个省市对接“渝黔桂新”南向通道,深度融入长江经济带。三是与“一带一路”沿线国家和地区的自贸园区开展交流与合作,推动自贸试验区成为内陆改革开放新高地。

(三)以坚持体制机制创新为突破,推动流动经济高质量发展

在自贸试验区建设中要创建新型、高效的管理体制和运行机制,搭建与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度框架,在更大范围内整合资源、集聚要素,为“三个经济”高质量发展提供更有力的支撑。

1.形成制度创新、系统集成优势

“三个经济”高质量发展必须与制度创新齐头并进,互为促进。政府需要不断深化行政管理体制改革,进一步破解体制机制障碍;自贸试验区在改革中要避免改革的“碎片化”,要注意政策的系统性和集成性。这不是简单地将自贸试验区总体方案的任务分解到各个部门,而是需要经过政府多个部门反复讨论的基础上形成改革方案,使其具有系统性和集成性,提升整体效应。为此,陕西需要把自贸试验区制度创新作为突破口,在夯实制度基础的同时紧紧围绕商事登记、贸易监管、金融开放创新、事中事后监管等领域进行系统性制度创新。将自贸试验区改革和陕西省改革结合起来,把全国自贸试验区的制度和国家各类综合改革特殊经济功能区制度进行梳理,实现各项制度、措施、平台之间的协同和集成,确保部门、区域之间实现一体化的行政备案制度,形成制度的集成创新优势。此外,制度创新要因地制宜,要积极回应企业和民众对于制度创新的迫切需求,鼓励实施自下而上的制度创新;各片区在招商引资时与企业保持密切联系,更加重视企业在区内落户后的生存与发展。

2.提升营商环境

自贸试验区在坚持制度创新过程中需要提出对标世界银行《营商环境报告》、改善营商环境的路线图,形成一套系统完整的、有操作性的流程图。然后,逐项对标世界银行《营商环境报告》核心评价指标,强化部门之间的协同,根据陕西营商环境短板有针对性地整改。例如,针对市场环境以及软环境方面的短板,优化营商环境时就必须重视“法制化”,尤其要注重在投资者保护和国际商事争议方面出台法律法规。在加快国际化营商环境建设方面,要与国际通行规则相对接,在公共服务和公共环境方面形成与国际接轨的体制机制,更要持续推进投资贸易便利化改革。通过对标国际一流营商环境,推动市场服务机构集聚,使自贸试验区充分发挥“成本最低、效率最高、服务最好、环境最优”的国际化、法治化、便利化营商环境优势,吸引全球跨国公司和国际组织在自贸试验区集聚,促进高端资源和要素自由流动。

3.整合各片区资源

依托陕西各类开发区,推动“区区联动”和“区港联动”,探索“自贸区+开发区”协同发展模式。不仅可以发挥开发区在体制机制创新上的先锋作用,促进各类优质生产要素自由流动,激发市场主体活力,还可以为自贸试验区创新拓展新空间。在整合发展资源的同时,应把优惠政策和自贸试验区建设捆绑起来进行系统研究,充分加以利用。因此,要理顺自贸试验区的管理体制,强化管委会的权责,将自贸试验区改革与其他改革统筹安排。

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